年，加拿大最大的劳工组织负责人与当时的移民部长艾哈迈德·胡森坐下来，讨论了多伦多一个建筑工会冒出的一个想法。加拿大劳工大会（CanadianLabourCongress，下文简称CLC）建议测试一个计划，邀请地下劳动力能合法工作。

根据CLC的估计，数以千计的的木匠、混凝土加工工人和其他外国人，在没有合法身份的情况下在大多伦多地区工作。有些人的工作许可证已经过期，还有一些人最初以学生或游客身份进入加拿大，从来就没有工作许可。

由于建筑行业预计未来几年将有四分之一的劳动力退休，建筑热潮已开始依赖这些无证工人。CLC认为，与其追踪这些工人并将他们驱逐出境，为什么不让他们走上合法公民之路呢？

这已经不是第一次提出赦免建筑工人的想法了。据《环球邮报》报道，一些建筑行业团体、社区团体和工会，在过去六年中曾向五名不同的移民部长提出过类似的建议，但并未获得通过。

这一次情况出现了转机：联邦雇员不再管理项目或挑选申请人，工会将负责第一阶段，CLC将招募和审查永久居民身份的候选人。该项目从去年1月开始接受申请，规模很小，只有名员工及其家人。但它可能是世界上唯一一个由劳工组织管理的移民项目。

这也是加拿大在过去20年里推行一项激进的政策创新的一个例子：将移民决策权从联邦政府手中下放出去。

许多国家的政府，如美国和英国，都将移民政策高度集中起来：选择新公民是国家建设的一项职能，所以应该由负责整个国家的一级政府来决定谁可以成为移民。这个理论很简单。

但加拿大不同。在这里，省级政府、社区团体、市政当局和私人雇主都参与了移民的选择。例如，年，加拿大接收了名永久居民：其中近30%是由联邦政府以外的机构选择的。

加拿大有多个移民项目，分布在全国各地，是世界上移民系统最复杂的国家之一。目前尚不清楚加拿大是否是第一个将移民决定权从联邦政府手中转移的国家，新西兰和澳大利亚都有一些类似的项目，但加拿大是推动这一趋势最远和最快的国家。

加拿大有专门为屠夫、蘑菇收割者和温室工人设计的移民途径，还有安省萨德伯里为清洁工设计的项目，BC省为长途卡车司机设计的项目，另一些项目是为想在新不伦瑞克省、新斯科舍省或萨斯喀彻温省创业的国际学生准备的，还有为加拿大特定地区的其他十几个严格定义的工人群体设计的项目。

这些项目总是在变化：联邦政府甚至都没有一个最新的清单。

这种小众项目的大杂烩并不在计划中，它是在政治压力和经济需要下发展起来的，几乎没有国家性的协商。它存在问题，效率很低，移民官僚机构经常依赖那些几乎没有受过培训的组织。它容易受到欺诈的影响，而且并不见得能把移民送到最需要他们的地方。

但加拿大分散的移民体系，可能是这个国家在全球劳动力竞争中获胜的原因之一，也可能是加拿大移民支持率世界最高的原因之一。

今年，移民部长马尔科·门迪西诺希望引进创纪录的40.1万名新移民，以帮助弥补新冠疫情期间的移民缺口。他的部门还设定了在年和年分别实现41.1万和42.1万移民的目标。在这三年中，移民总数将占加拿大人口的3.3%。

他颇具野心的目标是为了应对人口危机而进行的国际竞争的一部分。《柳叶刀》杂志7月份发表的一份报告警告称，全球人口将在年开始下降，许多发达国家，工作年龄段的成年人数量将显著减少。这种人口结构上的转变会导致税基萎缩，消费者支出减少，提供医疗保健和教育等基本服务的能力下降，这将对国家经济造成毁灭性的打击。

然而，同一份报告预测，加拿大将能够保持比其他大多数国家更高的移民水平。但是这个国家不只是需要更多的人口：迫在眉睫的人口危机在大城市以外的地区最为严重。加拿大独特的分散式移民系统，由地方政府和雇主选择最适合他们城镇和劳动力需求的申请人，这可能是最好的选择。

省提名项目是应运而生

权力下放的第一步，发生在加拿大联邦制大多数实验开始的地方：魁北克。年，经过多年对渥太华的游说，该省赢得了选择自己经济移民的权利。不出所料，它想挑选更多会说法语的申请人，并以尊重其独特身份的方式将他们融入其中。

联邦政府仍将控制家庭担保和难民移民，并将确保新移民通过健康和安全检查，但除此之外，魁北克可以创建自己的系统，并决定每年接收多少新移民。

很快，其他省份也想要控制移民，当时移民部门草原和北部地区的负责人罗伯特·维尼伯格表示，联邦政客和官员们并非随随便便就同意了，他们把移民的权力下放给各省是出于以下几个方面的考虑。

首先，根据宪法第95条，移民明确属于共同管辖范围，所以渥太华不能无视各省的要求。其次，联邦政界人士担心，如果他们不尽快与各省谈判达成有限的协议，渥太华将失去对工人和商业移民选择的所有控制权，就像在魁北克那样。第三，在当时的总理克雷蒂安的领导下，为了解决赤字问题，削减了一些项目，这一需求正在在这个前提下提出来的。

因此，年，省提名项目诞生了：联邦政府将保留制定配额、批准省项目细节和标准的权利，以及审查所有申请者的安全和健康问题，但各省将自行设计项目，大部分工作和成本将由渥太华以外的地方自行承担。

在许多情况下，省级项目比联邦项目更容易为移民提供梦寐以求的永居权。永久居民不同于学生、游客和临时工人身份，可以无限期地留在加拿大，如果他们愿意，可以成为公民。一些省份缺咖啡师，而另一些省份则缺软件工程师，这意味着教育、语言和工作经验的标准各不相同，而且最低标准可以降低。

曼尼托巴省是利用这些项目来提高农村地区劳动力的早期领跑者。沿海省份也迅速启动了项目，BC省紧随其后，安大略直到年才达成自己的协议，但即便如此，省提名还只是联邦主要计划的一个小插曲。

省提名的局限：在冷门省拿到身份，然后搬到热门地区去

娜奥米是皇后大学政策研究学院的杰出研究员，也是瑞尔森大学加拿大移民与融合卓越研究委员会高级政策研究员，她起初觉得，省提名似乎不是个好主意。

她在年的一篇论文中指出，移民权力下放导致了“标准、要求、成本、流程、服务和支持乱成一锅粥，这些都给理解或预测增加了难度。”

各个省、雇主和高等院校没有把国家利益作为他们的使命。企业、学院和大学也没有能力为新移民提供必要的支持。此外，娜奥米还担心移民会进行一种管辖区挑选：申请进入一个要求较宽松的省份，拿到身份后却跑到其他地方生活。另一个担忧是，复杂而相互竞争的移民项目，会导致无证移民中介对新移民的剥削。

最初，这些担忧被证明是正确的。一些省份批准了数百名移民，这些移民甚至从来没有出现在他们承诺的目的地，而是直接前往多伦多、蒙特利尔或温哥华。这些地方可能更有吸引力，因为它们已经有强大的多民族社区，新移民拥有相同的语言，遵守相同的习俗，可能会有朋友和家人在哪里，社交网网络帮助他们开始加拿大生活。

根据IRCC（加拿大移民、难民和公民委员会）年的数据，自年以来，走爱德华王子岛省提名拿到永居的移民中，只有28%的人仍住在那里。曼尼托巴省更注重帮助申请者融入社区，表现出更大的潜力，同期保留率为84%。但并非所有省份都能如此成功。

面向想要购买、开办或投资本地企业的移民的省提名途径（与那些旨在吸引潜在雇员的途径相反）也受到了影响。娜奥米说：“商界执行起来很困难，我不想用腐败这个词，但最初确实有一些丑闻和欺诈的现象。”

新斯科舍省的企业指导项目于年启动。该项目要求申请者向私营企业支付8万美元的费用，3万美元的计划管理费，以及2万美元作为自己在该企业工作六个月的薪资。在某些情况下，为了拿到永居身份而走了这个项目的移民，如果到其他地方定居，就相当于承受超过10万美元的投资损失。

例如，年，在爱德华王子岛的投资者计划中，超过三分之二的移民放弃了20万美元的债券，给爱德华王子岛留下了万美元的金库。批评人士和反对派领导人指责爱德华王子岛政府卖枫叶卡敛财，最终爱德华王子岛在年关闭了该项目。

年，一项针对全国省提名项目的联邦评估警告说，关于这些项目所创造的企业数量和就业机会的信息很少，也不清楚它们是否起作用。同一份报告还指出了欺诈问题，以及缺乏评估标准和对项目负责人的培训。加拿大实验性的新移民制度有了一个不太顺利的开端。

偏僻省的劳动力严重短缺，省提名并不能显著改善这一问题

加拿大农村人口减少的危机对伯尼·德里伯来说一直是个问题。这位前IRCC事务管理主任在新斯科舍省的达特茅斯长大，但他童年的夏天都是在马布的布雷顿角村的家庭奶牛场度过的。

他看着他的婶婶和叔叔努力寻找维护农场日常事务的工人。他说：“在那里，割草的费用不可能低于加元，这是因为那里没有人，对吧？”去年，他年迈的叔叔和婶婶不得不卖掉心爱了农场。

年，当德里伯走遍全国，召开市政厅讨论如何将叙利亚难民安置在加拿大时，他听到了类似的故事。在大城市以外的地方，人们告诉他劳动力严重短缺。他说，在阿尔伯塔省，一个人告诉他，他花了三年时间才找到了一个帮他修房子的电工。

加拿大的劳动力问题是其分散移民计划的核心。在许多省份，加拿大人没有足够的出生率，而婴儿潮一代正在退休。50年后，多达30%的人口将超过65岁。这种人口危机在加拿大大西洋地区尤为严重，那里的人口年龄最大，生育率最低。

移民是这个国家人口增长的主要动力，也是某些行业必需工人的最重要来源。以艾伯塔省为例，年，该省超过50%的护士助理、护工和病人服务助理都是在国外出生的。

许多移民项目难以将移民留在农村社区，这加剧了偏远地区劳动力短缺的问题。官员们在年获得了解决这一问题的新工具，当时一个被塞进综合预算法案中的修正案，赋予移民部长广泛的新权力，可以在不举行公开听证会或征求议会许可的情况下，创建和废除项目。

年，新任命的自由派移民部长约翰·麦卡勒姆，利用这些扩大的权力发起了第二波权力下放：不仅仅是各省可以建立自己的移民计划。城镇、社区团体和雇主也可以。他们希望当地开办的项目能与信息中心、语言课程和当地支持更紧密地结合起来，而这些支持都是新移民在加拿大扎根所需要的。

此后不久，德里伯成为了“大西洋移民试点”项目团队的一员，这是加拿大首个由雇主推动的地区项目，旨在缓解人口困境。它将由新不伦瑞克省、新斯科舍省、爱德华王子岛、纽芬兰和拉布拉多省管理，但雇主将在选择申请者方面发挥带头作用。公司还被要求为他们的新员工制定安置计划，以鼓励留住员工，比如考虑住房、交通、孩子的学校和冬季服装计划。该项目还期望雇主们通过移民机构来帮助工人们完成移民手续。

该项目未能完成配额指标，“大西洋移民试点项目”于年7月宣布，沿用了许多地方项目的模式，这些项目努力宣传，但依然难以完成配额。它最初的目标是在年实现名永久居民，但到第一年年底，只有80名新移民来到了海洋四省，这还包括了工人及其配偶和孩子。

第二年情况有所好转，有人来到这里。同样，也有关于欺诈的谣言和指控，称一些雇主要求招聘人员支付巨额费用来获得一份保证能带来永久居留权的工作。那一年，CBC报道称，一些求职者为了加入试点项目，被无证顾问骗取了超过15万美元。

另一套计划是“农村和北方移民试点计划”提名项目，IRCC从大西洋试点计划中吸取了一些教训，雇主将不再负责，只有经济发展机构和市政当局对申请者进行筛选。对安置计划的强调消失了。有一件事没有改变，那就是许多不懂移民法或没有实践经验的人将负责设计、资助和运行这些项目。

蕾加·霍斯菲尔德就是其中之一。她是CommunityFuturesNorthOkanagan的执行董事和总经理，该公司是BC省弗农市的一个非营利组织，致力于促进奥卡那根山谷北边的经济发展。该组织提供就业咨询和商业咨询，管理着多万加元的发展贷款和捐款。它向“农村和北方移民试点计划”提出申请只是出于好奇。

蕾加回忆说：“我对移民一无所知，绝对的一无所知。”被选中是第一反应是惊喜，第二个反应则是没有资金。

申请人面对超过种不同的移民加拿大途径，很难判断哪条路适合自己

年，弗农市蕾加管理的这个非营利机构是11个农村或北部社区被选中试点新项目的机构之一。每家机构都有自己的标准来填补这些地区的劳动力短缺：萨德伯里招聘的是矿业和旅游业的工作人员，而雷克湾招聘的则是护士和纸浆厂操作员。对教育、语言、在加拿大的工作经验、面试和旅行的要求都是在当地设定的。

蕾加的主要目标是确保新移民能留下来：她的计划是给已经住在该地区的临时工和有亲戚在该地区的申请人额外加分。但是，对于加拿大农村地区的小经济发展机构来说，设计、启动和运行新移民项目的工作量是惊人的。

蕾加为这个项目争取到了省级资金，并聘请了一名协调员来整理数千份资料，回复数百封电子邮件，核实数十份申请文件，并挑选候选人。协调员接受了一周的培训。（相比之下，联邦签证官在决定申请前通常要接受一年的培训。）渥太华允许北奥卡那根社区每年推荐名申请人申请枫叶卡，但在该机构成立近一年后，弗农市的机构只推荐了24名申请者。

北奥卡那根社区的经历并非个例。阻碍某些项目的不仅仅是缺乏培训和资金：申请人面对多种不同的加拿大移民途径，他们真的很难弄清楚哪个项目适合自己。在弗农市，当该组织的网站去年年初上线时，超过1万名申请者在网站上提交了个人资料，但大多数人不了解该项目，也并不具备资格。

年，丹妮拉·卢娜来到安大略省惠特比（Whitby）附近的一个蘑菇农场当临时工，和她的叔叔一起工作。两年前，她从法学院退学，打算移居加拿大。她说，来这里的原因很简单：“在危地马拉，找工作的人太多了。”

她不得不留下她的女儿维多利亚，让女儿和自己的妈妈待在一起，卢娜在年回危地马拉看望了她的女儿，现在她希望通过加拿大最新的一个小众项目来结束她的跨大陆通勤。农业食品试点项目为像卢娜这样全年从事农业工作的人提供永久居留权，她说：“我只想把我的孩子带到加拿大，还有我的妈妈，我想为他们创造更好的生活。”

她的叔叔罗萨从年开始就断断续续地在加拿大的蘑菇农场工作。他也指望着农业食品试点项目会把他的家人——他的妻子和7岁的儿子——带到加拿大。他说：“我想永远待在加拿大。”然而，他们都不确定新项目是否能奏效。

这个项目的设计者珍妮特·克雷登也不确定。试点项目并没有将移民处理权下放，申请人条件由移民部门决定，但它让特定行业的雇主负责决定谁可以申请移民。它对申请人的行业和工作类型都有限制。

珍妮特是加拿大蘑菇种植者协会的成员，她花了四年时间说服联邦官员启动这个项目。她说，去年12月，她没有找到一个人通过这个去年5月启动的项目申请移民。她把延误归咎于不切实际的联邦要求，比如要求边远村庄的高中毕业证，以及复杂的文书工作。

分散化和小众化的移民项目标志着两方面的转变，一方面是谁选择下一个加拿大人，另一方面是这个国家想吸引什么样的人。例如，联邦移民计划倾向于那些拥有大学学位、能说流利英语或法语的管理人员和白领，而新的移民计划往往青睐那些学历不高的外国工人，比如拉布拉多的雪地摩托修理工、阿尔伯塔省的护理员或BC省的洗碗工。其中一些项目侧重于从海外招募工人，而另一些项目则侧重于已经持有临时签证的外国工人。

在某些情况下，这些项目为加拿大一些最弱势的工人提供移民的途径。许多临时工只有在继续为担保他们的雇主工作的情况下才能留在加拿大，有些人需要靠这份工作生活。

在疫情期间，许多民工住在拥挤的工棚里，并被禁止离开他们的农场。超过1人感染了新冠，仅一个蘑菇养殖场就有30多人感染。

虽然这些移民项目的初衷是为了造福工人，但它们太复杂了。卢娜的叔叔罗萨多年来一直在密切